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Expropriation matérielle, constatation de la nature forestière

1C_453/2017 
 
 
Arrêt du 16 mai 2018 
 
Ire Cour de droit public 
 
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.
 
Participants à la procédure
 A.________,
 B.________,
 C.________,
tous les trois représentés par Me Frédéric Forclaz, avocat,
recourants,
 
contre 
 
Commune de Crans-Montana, avenue de la Gare 20, 3963 Crans-Montana, représentée par
Me Philippe Loretan, avocat,
Etat du Valais, Palais du Gouvernement, place de la Planta 3, 1950 Sion, représenté par le Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Commission d'estimation en matière d'expropriation du canton du Valais, M. Simon Crettaz, avenue du Rothorn 11,
 
Objet
Expropriation matérielle, constatation de la nature forestière,
 
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton du Valais, Cour de droit public,
du 13 juillet 2017 (A1 16 294).
 
 
Faits : 
 
A.  
A.________, C.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 375 de la commune municipale de Crans-Montana (précédemment Randogne, jusqu'au mois de mars 2016). D'une surface de 12'622 m², la parcelle était classée en zone à bâtir 1B (densité 0,3) selon le plan d'affectation des zones (PAZ) de 1994.
Le 2 septembre 2009, le Conseil d'Etat du canton du Valais a adopté les plans de constatation forestière de la commune; la parcelle n° 375 se trouve presque entièrement en zone forestière. Le 17 décembre 2012, l'autorité communale a adopté une modification du PAZ classant le n° 375 en zone de protection de la nature et en zone d'aire forestière. Le Conseil d'Etat n'a pas encore approuvé cette modification.
Le 28 décembre 2012, les propriétaires ont requis l'autorisation de bâtir six chalets destinés à la résidence principale, précisant qu'il s'agissait du sixième projet depuis 1978. Le 7 janvier 2013, l'autorité communale lui répondit que la décision du 2 septembre 2009 avait rendu la parcelle inconstructible.
 
B.  
Le 29 août 2014, les propriétaires ont formé une demande d'indemnisation pour expropriation matérielle, à hauteur totale de quelque 9,2 millions de francs plus intérêts, à charge du canton ou de la commune.
Par décision du 18 novembre 2016, la Commission d'estimation en matière d'expropriation a rejeté la demande. La décision de constatation du 2 septembre 2009 ne constituait pas une mesure d'aménagement du territoire au sens de l'art. 5 al. 2 LAT, les parcelles demeurant pour l'heure en zone à bâtir.
Par arrêt du 13 juillet 2017, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours formé contre cette décision. Les règles de la loi fédérale sur les forêts (LFo, RS 921.0) s'appliquaient déjà lors de l'adoption du PAZ de 1994 et aucune constatation n'avait été effectuée à cette époque, contrairement à l'art. 10 al. 2 LFo. La décision de constatation venait remédier à cette irrégularité. Selon les dossiers relatifs aux diverses demandes d'autorisation de construire, la forêt était déjà présente sur la parcelle et avait augmenté son emprise jusqu'à la décision de constatation. Indépendamment du classement en zone à bâtir, l'inconstructibilité de la parcelle découlait donc des prescriptions légales des art. 18 al. 3 LAT et de la LFo.
 
C.  
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________ et C.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et la décision de la Commission d'expropriation, de leur reconnaître le droit à une indemnité pour expropriation matérielle et de condamner l'Etat du Valais et/ou la commune de Crans-Montana à leur verser 3'155'983.85 fr., respectivement 1'577'991.95 fr. avec intérêts; subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause au Tribunal cantonal ou à la Commission d'expropriation pour nouvelle décision au sens des considérants.
La cour cantonale a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat se réfère à ses déterminations devant la Commission d'estimation. La commune de Crans-Montana conclut au rejet du recours. L'Office fédéral du développement territorial a renoncé à formuler des observations. Les parties ont renoncé à des observations supplémentaires, les recourants se référant à leur recours.
 
 
Considérant en droit : 
 
1.  
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) en matière d'indemnisation pour expropriation matérielle (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal (art. 89 al. 1 let. a LTF). Ils sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme le rejet de leur demande d'indemnisation pour expropriation matérielle. Ils ont dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
 
2.  
Les recourants contestent la portée de la décision de constatation de la nature forestière du Conseil d'Etat du 2 septembre 2009. Ils relèvent qu'avant cette décision, une grande partie (deux-tiers) de leur bien-fonds était encore constructible en 1985. Les procédures d'autorisation de construire de 1986 et 1989 mentionnaient une surface forestière de 4'178 puis 4'195 m 2, soit une progression de 17 m 2en trois ans, alors qu'un plan cadastral faisait état d'une diminution de 18 m 2. On ne saurait donc retenir, comme l'a fait la cour cantonale, que les recourants étaient conscients de la progression de la surface forestière. La décision du 2 septembre 2009 était d'ailleurs la seule raison pour laquelle la dernière demande de permis de construire avait été refusée au mois de décembre 2012, ce motif n'ayant pas été retenu lors des demandes précédentes. Les recourants invoquent l'art. 5 al. 2 LAT dont les principes n'auraient selon eux pas été pris en compte par la cour cantonale. Ils estiment que la notion de "mesure d'aménagement" au sens de cette disposition devrait être comprise largement et s'étendre à toute mesure à incidence spatiale ayant un effet restrictif sur les droits des propriétaires. Tel serait le cas de la décision du 2 septembre 2009. 
 
2.1. Selon l'art. 5 al. 2 LAT, une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation. Selon la jurisprudence, il y a expropriation matérielle au sens de cette disposition et de l'art. 26 al. 2 Cst. lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires d'une manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter à la construction (ATF 131 II 151 consid. 2.1 p. 155; 125 II 431 consid. 3a p. 433; 91 I 329 consid. 3 p. 338 s.). 
 
2.2. Les principes relatifs au maintien de l'aire forestière (art. 77 Cst.) ou à la protection des eaux ou de l'environnement (art. 74 et 76 Cst.), tout comme la protection constitutionnelle des marais et sites marécageux (art. 78 al. 5 Cst.) déploient des effets sur la définition du contenu de la propriété (cf. ENRICO RIVA, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n. 144 ad art. 5 LAT; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, 2006, n. 51 ad art. 5 LAT). En matière de protection de l'aire forestière, l'art. 77 Cst. est concrétisé par la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo, RS 921.0), entrée en vigueur le 1er janvier 1993. Celle-ci définit la notion de forêt (art. 2) : on entend ainsi par forêt toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d'exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (al 1). La loi pose par ailleurs le principe général de l'interdiction de défricher (art. 5). Selon l'art. 10 LFo, une décision de constatation de la nature forestière peut être demandée par quiconque dispose d'un intérêt digne de protection (al. 1). Lors de l'édiction et de la révision des plans d'affectation au sens de la LAT, une constatation de la nature forestière doit être ordonnée là où des zones à bâtir confinent ou confineront à la forêt et là où, en dehors des zones à bâtir, le canton veut empêcher une croissance de la surface forestière (al. 2). L'art. 13 LFo prévoit encore que les limites des bien-fonds dont la nature forestière a été constatée conformément à l'art. 10 al. 2, sont fixées dans les plans d'affectation. Les limites de forêts peuvent être réexaminées dans le cadre d'une procédure en constatation de la nature forestière conformément à l'art. 10 lorsque les plans d'affectation sont révisés et que les conditions effectives se sont sensiblement modifiées (al. 3). 
 
2.3. Qu'elle soit rendue à la demande du propriétaire, dans le cadre d'une modification des plans d'aménagement ou dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire, la décision de constatation de la nature forestière se prononce sur un état de fait préexistant, soit l'existence d'une surface correspondant aux critères de l'art. 2 LFo (ATF 137 II 182 consid. 3.7.2.2 p. 195). La restriction aux possibilités de construire dépend, dans ce cadre, de la seule application des critères légaux et les recourants - qui n'ont pas recouru contre la décision de constatation de la nature forestière - ne prétendent pas que ceux-ci auraient été mal appliqués en l'occurrence. La limitation des droits à bâtir des recourants découle ainsi de la seule présence d'un groupement forestier sur leur parcelle et de la protection découlant directement de la loi. Tout projet de construction se heurterait ainsi aux dispositions strictes de l'art. 5 LFo, indépendamment du classement de la parcelle en zone à bâtir (art. 18 al. 3 LAT), et la décision du 2 septembre 2009 n'apporte aucune restriction supplémentaire. On ne saurait par conséquent y voir une mesure d'aménagement équivalant à une expropriation. 
 
3.  
Le recours doit dès lors être rejeté pour ce motif, sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres griefs soulevés par les recourants. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires, calculés selon la valeur litigieuse, sont mis à la charge des recourants qui succombent. Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
 
 
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 
 
1.  
Le recours est rejeté.
 
2.  
Les frais judiciaires, arrêtés à 10'000 fr., sont mis à la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens.
 
3.  
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la Commune de Crans-Montana, à l'Etat du Valais, à la Commission d'estimation en matière d'expropriation du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral du développement territorial.
 
 
Lausanne, le 16 mai 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
 
Le Président : Merkli
 
Le Greffier : Kurz
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